澳大利亚与印度尼西亚的战略关系及其地区影响
尚子絜
知远战略与防务研究所
本文首次发表于《太平洋学报》2017年第10期
摘要：澳大利亚与印度尼西亚有望在未来深化战略合作。地缘战略是两国战略关系中的重要影响因素，决定了澳大利亚始终有同印尼改善并加强战略关系的动机，并使印尼在南海争端中同澳大利亚拥有部分共同利益。中美战略竞争格局是两国战略关系发展的推动力，催生澳大利亚以海洋战略为核心的新“前线防卫”政策，并增加印尼在“独立积极”外交政策下同各方加强战略合作，甚至做出有倾向性选择的可能性。若两国在未来加强传统安全合作，将对中国周边战略环境造成不利影响。
关键词：澳大利亚；印度尼西亚；地缘战略；前线防卫；独立积极
Australia-Indonesia Strategic Relation and Its Regional Implications
Abstract:Australia and Indonesia have the potential to deepen their strategic cooperation in the future. Geostrategic factor, which always shapes Australia’s motivation to ameliorate and strengthen its bilateral relation with Indonesiaand defines their common interests in South China Sea, proves to be of important significance in their strategic relation. Sino-American strategic competition is the major driving force in the development of Australia-Indonesia strategic relation. It may result in the revival of Australia’s maritime-centric “forward defence” strategy and encourage Indonesia to enhance strategic cooperation with states both in and out of the region, and even tomake a biased choice under “bebas-aktif” policy. A strengthened cooperation on traditional security issues between Australia and Indonesia will have negative influence on China’s strategic environment.
Keywords: Australia; Indonesia; geostrategy;forward defence; bebas-aktif
澳大利亚和印度尼西亚在双方的战略考量中都有独特的身份。对印尼而言，澳大利亚是后殖民时代西方力量在西南太平洋地区最密切的伙伴。它曾经是大英帝国的殖民地，如今是美国的条约盟国；对澳大利亚而言，印尼的人口约为它的十倍，且在语言文化和宗教信仰方面与之迥然不同。自印尼独立以来，两国的战略关系在合作与互疑中曲折发展。
2002年巴厘岛恐怖袭击事件是两国增进合作与互信的重要契机1。在美国号召全球反恐的背景下，澳大利亚迅速将反恐确定为两国双边关系中重要的合作领域。在随后的几年中，双边战略互信不断增进，两国先后签署了《龙目条约》（2006 Lombok Treaty），《防卫合作协议》（2012 Defence Cooperation Arrangement）和《联合情报合作谅解》（2014 Joint Understanding on Intelligence Cooperation）。两国的战略交流渠道也多种多样，包括由国防部长和外交部长共同参与的“2+2部长对话”，三军总长领导的高层委员会，和各军种领导人的对话等等。如今澳大利亚和印尼的合作覆盖了反恐、海事安全、人道主义援助、灾难救援、维和及情报等领域2。
地缘因素对澳大利亚和印尼的战略关系有深刻影响，这决定了两国在个别领域存在长期的利益契合，而中美战略竞争则是两国关系发展的推动力。本文将从两国地缘战略考量和中美竞争大背景出发，探寻两国战略关系进一步发展的可能性，并分析两国战略关系对地区环境的影响。
一、澳大利亚的战略考量
（一）印尼对澳大利亚地缘战略的重要性
印尼的地理位置决定了它是且将一直是澳大利亚战略思想中的重点。澳大利亚在地球上的位置很偏僻，地处南半球且四周环海，距离包括北美和欧亚在内的世界中心都相当远。在东部和南部，能引起澳大利亚注意的南太平洋岛国、新西兰和南极洲都难以对澳本土构成直接安全威胁，同时也远离世界权力中心，对全球均势的影响较小；北部的东南亚和东亚地区对澳大利亚的重要性则更为突出。印尼连接着大洋洲至东南亚大陆及至东北亚的通道，是澳大利亚面向北方的第一扇大门。据世界银行统计，2015年印尼的人口数量为2.58亿，大约是澳大利亚人口的11倍。其经济发展也极具潜力，据普华永道（PricewaterhouseCoopers）估测，2050年印尼将是仅次于中美印的世界第四大经济体，经济总量将是澳大利亚的四倍3。这个未来的庞大国家在帝汶海（Timor Sea）和阿拉弗拉海（Arafura Sea）一带与澳大利亚北部海岸线的距离仅在250海里到900海里之间4，无疑是澳大利亚最重要的邻国。
受地理位置的影响，澳大利亚对印尼的战略感知同时处在两个极端。一方面，印尼群岛是澳大利亚北部防卫的一道天然屏障，保障地区稳定、防止外部敌对势力介入是两国的共同利益。另一方面，澳大利亚又容易受到来自印尼群岛本身或其他国家穿越群岛海域而来的军事威胁5。基于这种认识，1976年的《澳大利亚战略分析与防御政策目标》认为印尼既是澳大利亚的盟友，也是对手6。这样的判断在今天仍不过时，地理位置同时赋予印尼两种潜在的角色，澳大利亚对印尼的感知就在这两个极端中间变动。能够左右这个评判的因素来自两个层面，一是双边关系，二是国际关系，在任何一个层面上存在龃龉都会阻碍两国在上述的共同利益中寻求合作。
在双边关系层面，两国曾围绕印尼的主权问题发生冲突，如今部分矛盾仍是两国关系的隐患。1999年的东帝汶独立事件是双边关系中的一次重大危机。早在1975年葡萄牙殖民者撤离东帝汶时，澳大利亚便支持印尼吞并东帝汶，且据信获得了帝汶海部分石油储备90％的收入作为回报。1998年澳大利亚建议印尼给予东帝汶更多自治权。在独立公投之后的暴乱中，澳大利亚在联合国派遣的多国部队中充当了组织者和领导者的角色。印尼认为澳大利亚在此次事件中背叛并有意分裂印尼，两国外交和军事合作关系因此跌入谷底。这次事件的影响并不仅限于此，印尼还轻易地将此事联系到东部巴布亚省的分裂问题7。1963年,迫于美国的压力，荷兰殖民者和澳大利亚不得不同意将荷属新几内亚主权移交给印尼政府，然而此后该省的分裂活动让印尼政府饱受困扰。面对东帝汶的结局，印尼很难不怀疑澳大利亚是否在巴布亚省有所企图。今天，澳大利亚在该问题上的态度仍是双边关系的敏感点。
在国际关系层面，冷战时期的国际局势受到美苏对抗的裹挟，东南亚作为两种意识形态角力的前沿阵地更是如此。澳大利亚对印尼威胁的评估也部分取决于印尼对共产主义的态度。上世纪五十年代到六十年代的国防文件认为“在围绕亚洲大陆的岛链中（日本－冲绳－台湾－菲律宾－印尼），只有印尼不是西方的盟友，”澳大利亚需要“保证印尼维持友好或中立的态度8，”否则共产化的印尼将对澳大利亚与东南亚之间的海空通道造成直接威胁，印尼本土的基地会对澳大利亚中部地区形成空中威胁9。直到苏哈托（Haji Mohammad Suharto）执政时期印尼确定了反共产主义立场，澳大利亚在这方面的警惕才有所缓和，但印尼的民族主义仍在双边关系层面阻碍着互信的提升。因此，冷战期间澳大利亚对印尼的政策常是两手准备，一面通过外交接触，军事交流、经济援助等手段增进两国互信；一面对印尼保持战略警惕，通过维持军事技术的领先，确保与美国的同盟，及加强在“海空间隙”（sea-air gap）的拒阻能力等方式平衡印尼可能增强的军事能力和敌意。
如果说冷战期间澳大利亚首先将印尼视为对手和威胁，如今澳大利亚更倾向于强调两国的合作关系。冷战之后，潜在的意识形态对抗不再是澳大利亚忧心印尼的原因。虽然基于不结盟政策，印尼在可见的未来不太可能同任何国家结成条约同盟，但二十世纪末，苏哈托时代之后持续至今的民主化进程使印尼在政治价值观上同澳大利亚等西方国家愈发接近，为两国的战略关系发展提供了实质性的政治基础。更重要的是，冷战结束进一步推动了经济全球化和区域一体化发展，在全球贸易和海外投资不断增长的背景下，海洋运输和海洋安全成为澳大利亚经济发展的重要前提。在2013年国防白皮书中，澳政府首次将其战略视野由亚太地区扩展至印度洋和太平洋区域，并在2016年明确指出维护东南亚地区海洋安全是其战略目标之一。印尼群岛海域作为澳大利亚通往亚洲最便捷的通道，承担着澳大利亚与前十大贸易伙伴中七个国家（中、印、日、马、泰、韩、新）的贸易往来，因此，同印尼的伙伴关系是澳大利亚最重要的地区战略关系10。马六甲海峡、巽他海峡和龙目海峡等咽喉要道都是堪培拉和雅加达海上安全合作的重点11。
另外，经历过东帝汶事件，澳大利亚对印尼主权问题的处理更加谨慎。为了改善双边关系，澳方不遗余力地在主权问题上安抚印尼的敏感神经。作为东帝汶事件后第一份重要的安全合作文件，2006年签署的《龙目条约》针对这一战略合作关系中的隐患作出特别说明，要求“双方在主权、领土完整、民族统一和政治独立上相互尊重相互支持，并且不干涉对方内部事务”；尤其是双方不得以任何形式支持或参与由个人或实体（包括本国内部鼓动对方国内此类分离主义活动的人和实体）组织的对对方稳定、主权和领土完整造成威胁的活动12。由此，阻碍两国加深政治和战略互信的最大问题得到了一定程度的控制，这是两国继续发展战略合作的前提。然而该条约并不具有法律约束力，也没有为未来可能发生的相关冲突设置管理机制，因此，这种承诺对突发事件危害的管控能力十分薄弱。但历史上，迫于紧张的地区战略环境和印尼的潜在国力，澳大利亚不止一次在印尼的威胁前让步。在未来，随着印尼国力的进一步增长，澳大利亚仍有可能为同印尼保持友好关系沿用这一“绥靖政策”。
总而言之，印尼相对澳大利亚的地理位置及其潜在的国力发展决定了澳大利亚会始终保有同印尼改善并加深战略合作关系的动机。随着双边关系的和缓和国际形势的变化，地理位置赋予两国的共同利益需求逐渐凸现出来，澳大利亚主动寻求战略互信与合作的条件也愈发成熟。只要澳大利亚不在关乎印尼主权的问题上处理失当，把握住国际趋势带来的机会，两国的战略合作关系仍有很大发展空间。
（二）中美战略竞争与“前线防卫”政策
目前，印尼与澳大利亚的战略合作主要集中在反恐、救援、反偷渡等非传统安全项目上。但随着中美战略竞争格局在地区的逐渐形成，澳大利亚方面有可能推进双边战略关系发展进程，将合作扩展至传统安全方面。这一判断主要基于澳大利亚重拾“前线防卫（forward defence）”政策的可能性。
“前线防卫”政策是澳大利亚在上世纪五十年代到七十年代初奉行的战略理念。二战后的国际战略环境发生巨变，澳大利亚所处的西南太平洋地区同时遭受共产主义运动和反殖民独立运动的冲击。“前线防卫”理念的核心即在同盟框架下，支持并协同英国和美国介入地区事务，处理新生的地区安全问题，并由此维护澳大利亚的地区利益13。澳政府坚信只有阻止共产主义运动并协助反共产主义者建立和维持地区势力才能实现澳大利亚的国家利益14。在这个政策的指导下，澳大利亚将目光锁定在东南亚地区，积极参与到英美领导的地区安全机制中，包括已经解散的东南亚条约组织（SEATO）和延续至今的美澳新同盟（ANZUS）及五国联防协定（FPDA），还先后在英联邦框架和美国领导下参与了马来亚紧急状态（Malaya Emergency）、马印对抗（Konfrontasi）和越南战争时期的军事行动。
总体来说，“前线防卫”政策是澳大利亚在地缘战略和同盟政治双重作用下的选择。将中南半岛及马来半岛作为战略重点是澳大利亚从地缘角度出发做出的决定。基于对共产主义扩张多米诺效应的担忧，澳政府认为保证马来半岛同西方势力的联盟对防止印尼落入共产主义掌控尤为关键15。如前文所言，印尼群岛对澳大利亚的本土安全至关重要，澳政府担心作为亚洲大陆在东南亚末端的马来半岛会成为敌对势力侵入群岛地区的入口16。因此，在中南半岛，尤其是在马来半岛的“前线防卫”为澳大利亚本土防御提供了战略防御纵深和相对宽裕的危机“预警期（warning time）”。除却本土防御，只有保住马来半岛，澳大利亚才能在此基础上向其他战区投入兵力17。在当时，马来西亚和东南亚地区被称为“澳大利亚防御的第一线18”，只有守住这一地区才能维持英美两大盟友的地区影响力，将共产主义运动的威胁远远挡在澳大利亚本土之外。为此，澳政府在权衡之下甚至不惜与印尼为敌，多次出兵介入马来半岛，以确保英国对马来西亚的控制。
同盟政治是澳大利亚采取“前线防卫”政策的第二个重要原因。在西方大国领导的军事联盟中参与其他国家的战争一直是澳大利亚战略文化和历史中最重要甚至是不可分割的一部分。1901年独立之后，澳大利亚在一战和二战中都曾出兵欧洲战场协助英国，在冷战时期选择参与英美领导下对共产势力的全球遏制也是对这一传统的延续。
在这种澳大利亚特色的同盟政治背后有主观和客观两个因素。
从主观角度来看，澳大利亚无法摒弃作为欧洲遗民的身份认同，这种地理上身处亚洲却在文化上亲近盎格鲁萨克逊（Anglo-Saxon）的矛盾始终是澳大利亚现代安全困境的核心19。因此，“前线防卫”政策可以被认为是身份认同焦虑的结果——澳大利亚需要维持同西方国家的联系及西方在亚洲的势力范围以避免独自面对一个民族、文化、政治、宗教与自己迥然不同的地区环境。从客观角度来看，澳大利亚幅员辽阔，海岸线极长，但武装力量有限，因此不得不依靠大国盟友来保障其安全。而美国认为自己在美澳新同盟框架下对澳大利亚负有何种程度的责任取决于澳大利亚对集体防卫的付出20。所以，只有为东南亚地区的集体防卫作出贡献之后，澳大利亚才能在未来受到直接威胁时合理地向盟国索要支援21。在第三次世界大战和地区民族主义激增的阴云下，澳大利亚恐怕被盟友抛弃，因此要不遗余力地实施“前线防卫”以确保英美的安全承诺。
“前线防卫”政策在七十年代初失去了实施条件。一方面，地区安全环境有了明显改善。中苏关系恶化，中美关系建立以及地区民族主义的高涨使东南亚地区的共产主义扩张无以为继22。另一方面，六十年代末至七十年代初英美在亚洲势力的相继收缩也使澳大利亚失去了在联盟框架下参与军事行动的基础。大英帝国势力撤出苏伊士以东地区之后，澳大利亚在马来西亚和新加坡的驻军仅担负政治和外交作用23。而尼克松（Richard Nixon）在1969年关岛演说中也明确指出美国将避免再次被拖入如越战一样的地区冲突中，并且期望和鼓励亚洲国家自己解决问题24。澳大利亚不得不将有限的资源集中到本土防御上，完成了从“前线防卫”到“澳大利亚防卫（defence of Australia）”的转变。
然而，如今的地区形势逐渐同上世纪六七十年代产生相似之处，澳大利亚也有重拾“前线防卫”政策的可能。从地缘层面来说，中国近十年的快速崛起隐隐动摇了自尼克松访华以来形成的地区稳定格局。随着中美在亚太地区竞争局势渐趋明朗，南海逐渐成为双方博弈的焦点之一，同时也是危及东南亚安全稳定的“闪点”。澳大利亚对地区安全环境的忧虑愈发明显，2013年的国防白皮书点出了由于误判和小规模突发事件升级导致地区动荡的可能25；2016年，新版本的国防白皮书则在否认地区大规模冲突爆发可能性的同时，认为竞争的领土主张和持续的地区军事能力现代化会对地区稳定和澳方利益造成损害26。因此，澳大利亚有必要扩大和东南亚地区国家尤其是和印尼的军事合作，为快速应对地区突发军事冲突做好准备，并将危机的影响控制在北部通道以外。其次，澳大利亚及其主要伙伴都依赖东南亚和南海海域进行贸易，所以和平稳定的地区环境符合澳大利亚的战略利益27。但是，所谓和平稳定的地区环境必须以美国在亚太的支配地位及其主导的国际规则为基础。澳大利亚唯恐中国在南海的行动会削弱美国对同盟承诺的可靠性及其在西太平洋地区的领导力28。因此，为了维持地区力量均势，澳大利亚在中美战略竞争及南海争端中最重要的目标之一就是尽可能地维持美国在亚太的整体影响力并守卫基于国际法运行的地区秩序。
在同盟政治的层面，无论从主观还是客观角度来看，澳大利亚在未来十年内仍然很难摆脱依赖大国领导的军事联盟展开活动的战略文化。虽然澳大利亚在关岛演说之后提出了“澳大利亚防卫”的概念和理论，将国防设计的焦点设置在澳大利亚大陆周边，但在实践中仍不能摆脱“前线防卫”的核心行为模式，即作为军事联盟的一部分参与远征作战，这从澳大利亚近几年不间断地参与美国在中东的军事行动就可见一斑。美国亚太再平衡战略旨在将战略重点从中东转移至亚太地区，这给澳大利亚在东南亚实施新的“前线防卫”政策提供了动力。亚太再平衡战略中强化地区盟友关系并增加军力投入等内容都为澳大利亚在大国领导的联盟框架下参与军事行动创造了新的条件。另外，虽然澳大利亚在越战后开始强调独立自主（self-reliance）的国防政策，但事实上澳大利亚在国防能力和信息情报等方面仍有赖美国的支持。目前澳政府采购花销的60％都用在美制装备上，2016年的国防白皮书直言不讳，“在没有同盟的情况下发展先进能力超出了澳大利亚的实力”29。有学者总结，澳大利亚为确保“美国在美澳新条约下的援助，一直以来的代价都以支持联盟承诺而进行远征部署的方式呈现，很多情况下这些部署明显属于可打可不打的战争（wars of choice）”30，但事实上，在美澳不平等的关系中，澳大利亚的选择空间并不宽裕。所以，如果澳方希望持续从同盟关系中换取利益就必须为新时期的共同防御作出贡献。
不过，当前情况与上世纪六七十年代的不同之处也是明显的。如今中国是澳大利亚最大的贸易伙伴，与过去单纯恐惧盟友抛弃的情况不同，现在澳大利亚也担忧对美澳同盟的承诺会使其陷入一场不情愿参与的军事冲突31。而且，在经贸等全球治理方面中国乐于遵循国际规则，也从国际规范中获益。在中美、中澳之间存在很多共同利益与合作空间的情况下，目前的对抗态势远不如冷战时期尖锐，澳大利亚新“前线防卫”的实施方式和介入程度也会有所不同。
如果澳大利亚选择在某种程度上重拾“前线防卫”政策的精髓（其实已经可以从澳大利亚在达尔文基地同美国的合作及美日澳战略关系的发展发现端倪），推进同印尼的战略合作关系将是不可或缺的一部分。随着美澳的战略重点从中东移至印太地区，海洋战略及澳大利亚濒海作战能力得到越来越多的重视32。作为澳大利亚本土防御纵深的一部分，未来的海洋战略尤其将以支持地区盟友、向印太投送联合特遣部队为基础33，这与上世纪六七十年代的思想有异曲同工之妙。但与当时将海洋主要视为缓冲地带不同，在新的地缘战略形势下，海洋将成为澳大利亚“前线防卫”的第一战场。在未来可能发生的军事冲突中，印尼群岛海域将同时是澳大利亚本土防御的屏障和远征作战的第一线。印尼作为战略伙伴对澳大利亚的意义将变得愈发重要。因此未来澳大利亚努力在传统安全问题上同印尼加深合作是可信的选择。
二、印度尼西亚的战略考量
（一）群岛国家的地缘战略诉求
作为世界上最大的群岛国家，印尼由一万七千多个岛屿构成，东西贯通着印度洋和太平洋，无疑是国际海洋运输的重要节点。海洋对印尼有着对其他陆上国家和岛国不一样的意义。印尼对海洋的理解也塑造了它独特的国家安全观、战略目标和对未来能力的需求。在印尼语中“祖国”这个词“tanah air”意味着陆地和水——海洋构成了这个国家领土的一部分34。与其他陆上国家和岛国不同，海洋对印尼而言不仅仅是陆地向外的延伸、国家间来往通商的渠道和防御的屏障，更是这个国家之所以为国的不可或缺的要素——是海洋水体将印尼一万七千多个岛屿联合在一起，在很大程度上支持了国家的生产生活，也塑造了印尼作为群岛国家独特的身份认同。一直以来，印尼充分认识到群岛海域的脆弱性，尤其在海军力量不足的情况下，国家被更强大的外国势力分而治之的可能始终是印尼最大的忧虑35。另外，作为一个靠海吃海的国家，为确保国家发展的可持续性，海洋资源安全是印尼的第二个重大关切。以上这两点安全诉求决定了印尼长期以来的战略目标。
首先，基于群岛国家的地理特性和被殖民统治或外国干涉的历史，守卫主权和领土完整是印尼最重要的战略目标。1957年提出的“群岛观（Wawasan Nusantara／Archipelagic Outlook）”集中体现了印尼对群岛海域脆弱性和国家分裂的担忧，其中特别强调了国家统一的重要性和国家边界的神圣36。2015年修订的国防白皮书中，印尼直言对主权的冒犯会引起紧张和冲突，且在外交手段无效时会发动战争抗击威胁主权和领土完整的外国军队37。
其次，促进地区国家遵循国际海洋法及国际规则行事，并依照和平原则解决争端也符合印尼的战略利益。一方面，联合国海洋法保障了印尼的海洋和领土主权，它规定不管两个岛屿间相隔多远距离，群岛海域均属于群岛国家的主权范围之内。这使得群岛内部原本属于公海用于国际自由航行的海域全部归属印尼，国际船只必须遵照印尼规划的航线航行，据此印尼才获得了对其群岛海域更大的控制权38。另一方面，印尼的军事实力不足以维护自身安全，在不结盟政策下需要持续健康运行的多边国际组织和国际规则来保证地区环境的稳定及其对地区的领导（这一直通过对联合国和东盟等国际及地区安全机制的支持得以实现）。一旦有国家打破规则，印尼的自身处境也会变得更加不确定。
最后，保障包括矿业和渔业在内的海洋资源的安全也是印尼的战略目标之一。印尼总统佐科（Joko Widodo）在2014年就任前发布的“愿景和使命（visi-misi）”声明中将保护200海里专属经济区内的自然资源作为任务之一，并在此后提出的“全球海洋支点（Global Maritime Axis）”战略中再次强调渔业资源的重要性，称“通过发展渔业我们将保卫并管理海洋资源，尤其是树立海洋食品主权”39。从佐科威上台后销毁外国非法渔船的行径可以看出印尼对保护渔业并打击非法捕鱼的决心。
自2009年开始凸显出来的南海争端在一定程度上让印尼感到了对以上战略利益的威胁。首先，南海争端的波及范围深入东南亚核心地区。印尼担忧声索国坚持武力方式巩固主张、域外国家干预及缺乏解决争端的国际机制会使争端升级为公开的武力冲突40。这不仅会直接威胁印尼的本土安全，同时也将粉碎印尼维护主权利益的国际法基础与通过建立地区安全机制和推行国际规则实现地区领导的外交理想。其次，尽管中国未对纳土纳群岛提出主权声索，但“九段线”内的海域与该群岛的专属经济区有重叠41。过去几年中，印尼曾在该海域以非法捕鱼的罪名扣押中国渔船，两国执法船只的对抗也时有发生，这挑动着印尼敏感的主权神经和对海洋资源的保护欲。有印尼学者表示中国在纳土纳群岛的行为表明中国并不尊重印尼的主权，认为中国迟早会把目光移向纳土纳群岛，印尼不应将淡化“九段线”的意义作为应对中国的方式，而是要重新思考“九段线”对主权的威胁及印尼长期以来保持的非声索国立场42。早在2010年就有印尼外交官指明“九段线”的合法性问题并要求中国做出进一步澄清43。近年来，印尼军方也一直催促加强纳土纳群岛的军事化建设，2014年向纳土纳群岛部署了攻击直升机和战斗机后，又在2015年宣布在南海附近（备选项包括西加里曼丹、北加里曼丹和纳土纳群岛）修建新的军事基地以守卫边境和主权44。
因此，印尼的确可能同澳大利亚在这方面发掘共同利益并开展传统安全合作，在维护自身安全的同时维持国际法和国际规则的地区效力。在2010年发布的战略防御计划中，印尼声称要在2024年之前建立“最小必备军力（minimum essential force）”以保卫群岛海域内特定的利益攸关地区，并在需要的时候向外投送有限的兵力45。然而不止一位学者指出，由于国防预算不足、采购体系腐败和战略政策不统一等问题，这个目标已经很难在2024年之前达成46。短期内无法实现国防工业自给和可靠防御能力的事实更增加了印尼寻求外部合作的可能性。佐科就曾在2017年2月到访悉尼期间和澳大利亚总理特恩布尔探讨了两国共同巡逻南海，尤其是纳土纳群岛周边海域的可能性，最终出于澳方对中澳经贸关系的顾虑而不了了之。
不过，从印尼的角度来看，实现两国更深层次的战略合作也还面临一系列问题。主要有两方面原因，一是印尼对澳大利亚仍缺乏信任，在影响两国关系的问题上缺乏沟通，对外交摩擦的处理缺乏灵活性，从2013年印尼因为澳方监听而召回大使，到2015年印尼不顾抗议处决两名澳籍毒贩导致澳方召回大使，再到2017年印尼因为前往珀斯（Perth）基地训练的军官发现澳方训练材料涉及对印尼的侮辱而暂停同澳方的一切军事合作，每一次事件都造成了较为严重的后果，打断两国改善关系的努力。甚至还有印尼学者认为中国在南海的表现同美澳船只偶尔越界进入印尼海域，以及澳大利亚单方面划定涵盖印尼内海识别区的行径比较起来是小巫见大巫47。二是印尼对中国的政策在各部门中没有达成统一。“全球海洋支点”战略作为一个多层次的概念，除了强调海洋主权，也包括发展印尼的海洋经济。佐科曾表示“印尼将发展成为海洋大国，中国提出要建设二十一世纪海上丝绸之路，两个倡议相互间十分适宜”，总统顾问里扎尔·苏克玛（Rizal Sukma）也认为中国和印尼的海洋政策存在互补性48。但有学者指出，一面强调维护海洋主权，一面又计划将印尼发展为印太地区的和平稳定中心，显示出这个战略的内在矛盾49。这导致印尼军方和外交部门在对中国政策导向上的冲突。与前文提到的军方态度相反，印尼外交官员对南海的态度趋于克制，其政治、法律和安全事务协调部长潘扎伊坦（Luhut Pandjaitan）在与中国中央政法委书记孟建柱会面之后表示不会透露2016年初纳土纳事件的情况，且两国会私下解决这个问题50。在印尼政府和军方达成一致之前，印尼和澳大利亚在南海方面的合作有可能出现反复。
（二）中美战略竞争与“独立积极”政策
印尼的不结盟政策是常被学者提及的影响因素，但这个因素对印尼与澳大利亚战略合作关系的影响并非一目了然。不结盟政策是印尼长久以来奉行的“独立积极（bebas-aktif）”外交政策的一个表现形式。然而“独立积极”的外交政策并没有一个固定清晰的定义，而是具有灵活性和适应性51。因此随着战略环境的变化，不结盟原则的实施也并非始终如一。
“独立积极”的外交政策产生于第二次世界大战战后初期。一方面，被荷兰和日本殖民的经历使印尼认识到外部势力介入本国事务的危害性52；另一方面，印尼作为刚刚独立的新生国家急需一个稳定的国际环境修复并发展国内经济政治秩序，因此希望缓和两大阵营的对立态势。印尼前副总统穆罕默德·哈达（Mohammad Hatta）在一篇文章中阐释了政策的基本思想，称国家要独立是因为印尼不愿同西方阵营或共产主义阵营任何一方结盟，而积极则意味着印尼将作为一个联合国的忠实成员国实行和平政策53。在既不愿意加入美苏阵营而受大国政治钳制，又期望影响国际政治形势的情况下，印尼选择同亚非国家一道组成以和平为利益追求并能影响美苏阵营的“道义联盟”54。印尼在1967年领导成立的东盟也是对“独立积极”政策的延续——在冷战对东南亚地区影响逐渐加深的情况下通过地区合作抵抗大国影响力并保持独立性。
但自苏卡诺（Bung Sukarno）执政的最后十年开始，由于两大阵营对抗的独特性，印尼无法抵挡意识形态的影响和渗透，来自内部的政治分裂使不结盟原则无法得到彻底执行。印尼共产党在1955年选举中表现强势，由此引发获得美国支持的地区叛乱，苏卡诺对美国干预内政的行径反应激烈并因此与之决裂。到苏卡诺时代末期，印尼成为共产主义阵营外受苏联援助最多的国家。而1965年苏哈托反共政权建立之后，西方转而成为印尼经济援助的主要来源，美国则成为印尼军事的主要赞助方，向印尼军方提供资金、设备和训练55。由此可见，虽然冷战时期印尼努力在国际和地区框架下践行“独立积极”政策，且不曾和任何国家建立正式同盟，却在事实上作出了有倾向性的选择。
冷战结束使东南亚地区摆脱了美苏势力的撕裂，为地区一体化发展创造条件，也为东盟的长足发展提供了空间。但中美地区战略竞争局势的明朗化再一次使印尼以东盟为中心的“独立积极”政策面临考验。过去几年里，印尼一直试图促进中美两国在更广泛的议题上进行合作并缓和两国之间的有害竞争56。东盟是印尼联结地区大国寻求对话与合作而非军事冲突的重要工具57。然而，无论是将东盟作为调解大国地区矛盾、沟通中美的桥梁，还是将其作为东南亚团结一致制衡域外大国、防止其干预地区事务并维护地区安全稳定的组织，都必须具备两个前提条件——只有东盟在中美战略竞争中保持中立才能做一个好的调停者，且只有东盟确保一致对外的立场才能发挥制衡域外势力的作用。然而，如今东盟的这两个基础都比较薄弱，在东盟部分国家牵涉到南海争端中，且内部越来越难就该问题达成统一立场的情况下，东盟调解地区冲突并阻止美国干预的能力受到质疑。因此，印尼以东盟为核心的“独立积极”政策逐渐面临实施上的困难。有学者认为东盟在南海问题上的内部分裂表现出该组织的无力，未来多边合作可能将不再是“独立积极”政策的指导方针，而印尼总统佐科已经对发展同中美日等国的双边关系表现出更大兴趣58。
然而，在多边框架之外践行“独立积极”外交政策必须有足够的经济和军事实力支撑。印尼必须首先拥有足够自我防御的军事力量才能在大国竞争中保持独立，继而谋求积极影响地区事务进程的实力。有学者认为“独立积极”政策存在内在矛盾——目前印尼的经济和军事资源有限，不足以积极影响地区和全球事务，虽可以通过和其他大国或中等强国更密切的合作来实现，却又违背了独立原则59。更有甚者，如前文所提及，印尼的军事实力在未来十年仍很难达到“最小必备军力”，因此其本土及近海防御能力或将无法达到实行独立外交政策的水平。综合来看，当多边机制解决地区争端的能力减弱，自身实力不足以抵御大国的地区渗透并影响地区事务进程，且不愿同个别国家结成正式同盟关系的情况下，印尼最好的选择即是“对冲策略”。
早在苏西洛（Susilo Bambang Yudhoyono）政府时期印尼就通过两个新的外交政策对“独立积极”作出了新的定义，一是“千个朋友，零个敌人（a thousand friends, zero enemy）”的理念，一是“动态平衡（dynamic equilibrium）”策略。前者要求同各国改善关系，并通过建设性、合作性的姿态，以及在主要大国间的平衡谈判重新获得地区领导的地位60。后者则通过促进中美印澳等国建立更密切的关系来稳定地区环境，防止单独大国的地区霸权61。这两个延续至今的外交政策体现了印尼当下“独立积极”政策双向对冲的本质，即同时和中美两国保持友好合作关系，避免或延迟在两国之间做出选择，以抵消大国竞争对印尼自身利益的损害。为了平衡中国的地区力量，苏西洛默许美国和澳大利亚的军舰和飞机在群岛地区及周边进行活动62。而且，尽管印尼国民军的政治影响力远弱于苏哈托时代，但仍需注意其对美军训练、装备及零配件的渴求——自2010年两国恢复军事关系以来，武器装备及人员往来都呈现大幅增长63。然而，当美国宣布将在澳北部部署海军陆战队时，苏西洛则建议中国及东盟各国一同参与，在人道主义和灾难救援方面开展美澳印尼三方训练64。
综上，虽然印尼未来仍不太可能同某个国家达成正式同盟关系，但目前以双向对冲为特点的“独立积极”外交政策并不排斥与其他国家发展战略关系，甚至鼓励印尼主动寻求同相关域内域外国家开展更密切的军事合作。这是澳大利亚和印尼战略关系发展的契机。另外，双向对冲本身具有灵活性和模糊性——在不选择任何一方的同时永远保留做出选择的可能。因此在情况需要的时候印尼仍有可能在不公开打破不结盟原则的前提下做出有倾向性的选择。比如有澳大利亚学者认为虽然澳方在防务方面应避免暗示同盟关系的合作形式，但可以寻求建设两国的协同作战能力，以使双方部队在需要更密切政治合作的情况下有效地处理各个层面的突发事件65。这将促使两国在事实上形成非正式同盟关系。最后必须指明的一点是，印尼与澳大利亚曾在1995年签署过一份安全协议，约定两国将就对一方或共同安全利益不利的挑战进行协商，并在合适的情况下考虑共同应对的方案66。这份协议虽在东帝汶事件爆发后废止，却仍表明印尼与澳大利亚的同盟关系并非毫无先例可循，而不结盟原则从来不是难以逾越的障碍。
三、澳大利亚与印度尼西亚战略关系的地区影响
虽然澳大利亚与印尼战略关系的进一步深化，尤其是在传统安全项目合作方面的发展仍面临诸多问题，但并非没有可能。两国如果在该方向加强合作，将对中国周边战略环境带来显著影响。
印尼学者苏布利阳托（Ristian Atriandi Supriyanto）提出了几个澳大利亚与印尼未来潜在的合作领域。首先，他认为澳大利亚和印尼应该加强海上监视方面的合作。两国可以成立联合海洋信息共享中心以监视边界地区的活动；甚至在印尼不具备硬件条件的情况下，由澳大利亚提供海洋监视设备帮助印尼实现对包括巽他海峡和龙目海峡在内的南部通道的巡逻；两国还可以在印尼东部海域及三国交界地区（印尼、马来西亚、菲律宾）建立海域感知系统，马来西亚及菲律宾的监视系统也可以同印尼的连接在一起67。
其次，苏布利阳托认为随着美国在地区军力部署的不断增加，中国可能会在接受美国驻军的国家专属经济区内进行监视活动，中国潜艇的活动范围也可能经由印尼群岛海域扩张至印度洋，龙目海峡和巽他海峡将成为外国海军力量通行的咽喉，而潜艇相撞事故会产生严重的政治及军事后果68。另外，印尼的潜艇数量也会在未来几年有所增长。除了目前拥有的两艘德制209型潜艇，2012年购买的三艘韩国潜艇会在2017年4月列装，同时印尼官方2015年还透露计划购入两艘俄罗斯基洛级潜艇69。因此，澳大利亚可以尝试和印尼在潜艇活动方面展开合作。在两年一度的双边海军演习“新地平线”（New Horizons）中，两国可以增加潜艇搜索与救援、潜艇作战和反潜等项目，而演习的地域范围也可以从两国边界的帝汶海逐步扩展至苏拉威西海和南中国海70。如此，未来在澳大利亚的协助下，印尼或可加强对群岛海域通路的掌控，为澳大利亚经由印尼群岛向南海及东海投送兵力提供便捷，并为美国在达尔文及澳大利亚北部的军事基地提供部分安全保障。
再者，苏布利阳托认为，印尼在南海尤其是纳土纳群岛周边的海上基础设施可以成为另一个重要的合作内容——印尼在纳土纳群岛的海军和空军基地经过改进升级可以接待澳方部队进行双边联合演习并在南海共同巡逻。自2010年以来，印尼已经和澳大利亚在两国的边界海域进行过五次联合海上安全巡逻71。2014年，美国和印尼也曾在廖内群岛举行联合演习。不仅如此，印尼2016年10月6日刚刚在纳土纳群岛举行了有史以来最大规模的军事演习，足见印尼对这一地区安全环境的重视。所以，澳大利亚与印尼在南海周边加强联合巡逻和海军演习不会是一个突兀的选择。果真如此，纳土纳群岛可能会成为美国“亚太再平衡”和澳大利亚“前线防卫”的又一个前沿据点。
另外，澳大利亚有可能试图将其与印尼的战略合作关系同“五国联防”安全机制相联系。“五国联防”机制是1971年在英国、马来西亚、新加坡、澳大利亚和新西兰之间形成的非正式安全协议72，初衷是在英国军事势力撤出苏伊士以东地区之后，在英联邦框架下对马来半岛地区的安全做出承诺。冷战结束之后，虽然失去了最初的战略意义，但澳大利亚还始终在这一机制下同马来西亚和新加坡保持着密切的军事合作，尤其马来西亚北海（Butterworth）皇家空军基地始终驻有澳大利亚部队。如今在东南亚重新成为大国竞争和印太地区安全重心的情况下，“五国联防”机制作为东南亚地区唯一一个将重点放在实际合作上的多边安全协议，或将再次展现其战略重要性。如果澳大利亚将其与印尼的双边军事演习和联合巡逻扩展为包括马来西亚、新加坡和新西兰在内的多边合作机制，美澳可能会在最大程度上实现对印度洋与太平洋流域通路的控制。
最后，澳大利亚与印尼战略关系的进一步加深或将在东盟内部产生溢出效应，加剧东盟内部的分化。作为东盟的创始国和最大的成员国（2014年GDP占比43％73），印尼一直是东盟团结稳固的基石。印尼与澳大利亚和美国逐步深化的战略合作会在地区起到示范作用，促使仍在犹豫的成员国（比如马来西亚和泰国）做出于中国不利的选择。因此，虽然两国战略关系的发展，尤其是在传统安全领域深化合作仍面临战略层面上的阻碍，且在近期可能不会有突破性进展，但中国仍需关注澳大利亚与印尼双边关系的变化，预防产生有损中国战略利益的局面。
四、结语
总而言之，澳大利亚与印尼的战略合作关系在未来仍有可能进一步发展，这是两国地缘战略考量和中美战略竞争地区格局双重作用的结果。从地缘战略的角度来看，印尼是澳大利亚最重要的邻国，同时也是澳大利亚潜在的敌人和盟友。印尼的地理位置决定它对澳大利亚的本土防御有举足轻重的影响。只要两国间不存在核心利益上的矛盾，澳政府就会抓住机会同印尼改善或深化关系。如今，两国双边关系和缓，印尼民主化进程还在发展，全球化催生出两国在地区治理方面的广泛合作，这都为澳大利亚推进双边战略关系提供了良好条件。对印尼而言，群岛国家独特的地理特性决定了它对领土主权、海洋资源安全和国际规则保持特别关切，并因此确定了印尼在南海争端中的重要利益，发掘出未来同澳大利亚战略合作的方向和机会。
从中美战略竞争的影响来看，目前澳大利亚深处大国竞争夹缝中的局面同冷战时期有相似之处，而且澳政府对地缘战略和同盟政治的考虑也作为战略文化的一部分延续至今。因而在美国“亚太再平衡”战略背景下，澳大利亚有重拾“前线防卫”政策的可能。而在以海洋战略为特色的新“前线防卫”政策中，印尼将起到至关重要的作用。对印尼而言，中美在南海的博弈削弱了东盟的地区调解和制衡作用。在本身实力不足以支撑“独立积极”外交政策，且不愿同其他国家公开结盟的情况下，印尼试图在中美之间实现双向对冲。另外，不结盟的外交原则并不妨碍印尼在实际上做出选择。这些条件都为印尼发展同澳大利亚的战略合作关系创造了机会。
未来，澳大利亚与印尼可能在海上监视、潜艇搜救、潜艇及反潜作战等方面深化合作。印尼在南海的军事设施也有可能接待澳大利亚部队进行演习和联合巡逻。另外澳大利亚也有可能将“五国联防”机制同与印尼的双边战略关系相结合。这将不仅使澳大利亚及美国加强对印尼群岛海域和印太流域通路的控制，还可能促使其他东盟国家加强同西方的战略合作。因此，虽然澳大利亚和印尼战略合作关系的发展面临双边关系层面和国内战略层面的阻碍，但仍值得中方关注。
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